วันนี้(16 ส.ค.) อาจารย์นิติศาสตร์ จำนวน 51 คน จาก 15 มหาวิทยาลัย ร่วมกันเขียนจดหมายเปิดผนึกถึง ประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรณี การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี โดยเนื้อหาระบุว่า ความเห็นทางกฎหมายจากอาจารย์นิติศาสตร์ จำนวน 51 คน จาก 15 มหาวิทยาลัย เรื่องการนับระยะเวลาดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี
.
เรียน ท่านประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เคารพ
ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ ได้บัญญัติไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดํารงตําแหน่งติดต่อกันหรือไม่…”พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จะเป็นนายกรัฐมนตรีครบระยะเวลา 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 จึงเกิดประเด็นปัญหาในข้อกฎหมายว่า พล.อ.ประยุทธ์ จะดำรงนายกรัฐมนตรีต่อไปหลังจากวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ได้หรือไม่?
.
โดยที่การวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องนี้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ข้าพเจ้าทั้งหลาย ซึ่งเป็นอาจารย์คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆ ดังรายนามข้างท้าย มีความเห็นทางกฎหมายที่ใคร่ขอเสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อประโยชน์ในการพิจารณา โดยมีประเด็นดังต่อไปนี้
- ประเด็นสำคัญที่สุดในเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาคือ พล.อ.ประยุทธ์ เป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่?
.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 264 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ ..”
.
เมื่อมาตรา 264 บัญญัติไว้เช่นนี้ พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาก่อนรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 และดังนั้น จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามมาตรา 158 วรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” หมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 พล.อ.ประยุทธ์ จะดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 8 ปี ทั้งนี้ ตามหลักการนับระยะเวลาที่จะไม่นับวันแรกที่เริ่มดำรงตำแหน่งนั้น
.
พล.อ.ประยุทธ์ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบ 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 และจะต้องเป็นไปตามมาตรา 170 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเรื่อง “การสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรี” ที่ได้บัญญัติไว้ในวรรคสองว่า “ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย”
.
ดังนั้น หาก พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป เว้นแต่ว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่า การห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีไม่ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้
2.ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มีบทเฉพาะกาลยกเว้นไม่ให้มาตรา 158 วรรคสี่ ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้หรือไม่?
.
บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มีเพียงมาตรา 264 มาตราเดียวที่บัญญัติในเรื่องนี้เอาไว้ โดยมาตรา 264 วรรคสองได้กำหนดยกเว้นคุณสมบัติต่างๆ ของรัฐมนตรีที่ไม่ให้ใช้กับรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ดังต่อไปนี้คือ ยกเว้นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 (6) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)”
.
และ “ต้องพ้นจากตําแหน่งตามมาตรา 170 ยกเว้น (3) และ (4) แต่ในกรณีตาม (4) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)” และยกเว้นมาตรา 170 (5) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการดําเนินการตามมาตรา 184 (1)” ซึ่งไม่ปรากฏว่ามีการยกเว้นมาตรา 170 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย” ไว้แต่ประการใด และไม่ปรากฏบทบัญญัติอื่นใดในรัฐธรรมนูญนี้ที่ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับแก่นายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ด้วย
.
ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญมิได้ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ พล.อ.ประยุทธ์ จึงเป็นนายกรัฐมนตรี ได้ถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น
- สำหรับความเห็นที่เห็นว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่ง 8 ปีของนายกรัฐมนตรี ต้องเร่ิมนับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ประกาศใช้ คือเริ่มนับตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 เพราะการใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคลเป็นสิ่งที่ไม่อาจทำได้นั้น ตามหลักกฎหมายแล้วควรต้องพิจารณาอย่างไร?
.
การใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคลไม่อาจทำได้นั้น เป็นหลักการที่ถูกต้องถ้าเป็นเรื่อง ‘สิทธิและเสรีภาพของประชาชน’ แต่รัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสี่ ที่ห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีนั้น เป็นเรื่อง ‘การควบคุมและการจำกัดอำนาจ’ ซึ่งการตีความจะตรงกันข้ามโดยสิ้นเชิง นั่นคือหากเป็นเรื่องอำนาจ การตีความจะมุ่ง ‘ควบคุม’ ขณะที่ถ้าเป็นเรื่องสิทธิเสรีภาพ การตีความจะมุ่ง ‘คุ้มครอง’ และเพื่อที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะต้องมีการควบคุมและจำกัดอำนาจรัฐบาล
.
ทั้งนี้ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสี่นั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคือคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้ระบุไว้ว่า “การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤติทางการเมืองได้” (ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตรา ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุธศักราช 2560, น.275)
.
ดังนั้น การตีความในเรื่องการห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมนายกรัฐมนตรีไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไปจน “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความในทางควบคุมอำนาจ นั่นคือต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่เขียนไว้โดยเคร่งครัด ดังนั้น เม่ีอรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ไม่เกิน 8 ปี และไม่ได้ยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ก็ต้องเป็นไปตามนั้น นั่นคือต้องนำระยะเวลาดำรงตำแหน่งก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ “รวมกัน” เข้าไปด้วย
.
กรณีนี้สามารถเทียบเคียงได้กับการที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง ได้กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) พ้นจากตำแหน่ง ทั้งๆ ที่ยังไม่หมดวาระ หรือการกำหนดคุณสมบัติต่างๆ ในการเป็นรัฐมนตรี หรือ ส.ส. ที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติเพิ่มขึ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มา ก็เป็นเรื่องที่ทำได้และได้ทำมาแล้วภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้
.
ดังเช่น กรณี ส.ส. สิระ เจนจาคะ ที่ต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพราะมี ‘ลักษณะต้องห้าม’ ไม่ให้สมัคร ส.ส. ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 98 (10) คือ “เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทำความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่กระทำโดยทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญา” ทั้งนี้ เพราะเป็นเรื่องคุณสมบัติ หรือเงื่อนไขของการดำรงตำแหน่งทางการเมือง ที่ต้องควบคุมและจำกัดอำนาจ จึงสามารถทำได้ กรณีของ พล.อ.ประยุทธ์ ก็เป็นเช่นเดียวกัน
.
นอกจากนี้แล้ว การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งที่สองของ พล.อ.ประยุทธ์ ในวันที่ 9 มิถุนายน 2562 นั้น พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 มาตรา 105 วรรคสี่ บัญญัติว่า “ถ้าพ้นจากตําแหน่งและได้รับแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งเดิมหรือตําแหน่งใหม่ ภายในหนึ่งเดือน ผู้นั้นไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน แต่ไม่ต้องห้ามที่ผู้น้ันจะยื่นเพื่อเป็นหลักฐาน”
.
ซึ่งโดยข้อเท็จจริง พล.อ.ประยุทธ์ ได้ยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินแล้ว แต่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ไม่เปิดเผย แม้จะมีการร้องขอจากสาธารณะ โดยให้เหตุผลว่า ปปช.ไม่มีอำนาจเปิดเผย นั่นหมายความว่า พล.อ.ประยุทธ์เป็นนายกรัฐมนตรีมาก่อนแล้ว และดำรงตำแหน่งต่อ ทำให้ได้ประโยชน์จากมาตรา 105 วรรคสี่ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 ดังนั้น จึงเป็นส่ิงที่ยืนยันว่าต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในครั้งแรกตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 “รวมกัน” เข้าไปด้วย
.
สรุป รัฐธรรมนูญ พ.ศ.มาตรา 158 วรรคสี่ บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้ ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมนายกรัฐมนตรีไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไป “จนเกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” เมื่อ พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 158 วรรคสี่ โดยที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มิได้มีการยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จึงดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้ถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น และหาก พล.อ.ประยุทธ์ ยังดำรงตำแหน่งจนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป ทั้งนี้ตามมาตรา 170 วรรคสอง
.
หาก พล.อ.ประยุทธ์เป็นนายกรัฐมนตรีไปจนเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญยังวินิจฉัยไม่แล้วเสร็จ ก็จำเป็นต้องดำเนินการตามมาตรา 82 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า “หากปรากฏเหตุอันควรสงสัยว่า … ผู้ถูกร้องมีกรณีตามที่ถูกร้อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคําสั่งให้ … ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคําวินิจฉัย” นั่นคือหากถึงวันที่ 25 สิงหาคม 2565 แล้ว ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีคำวินิจฉัย ก็จะต้องพิจารณามีคำสั่งให้ พล.อ.ประยุทธ์ หยุดการปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย
.
ข้าพเจ้าทั้งหลายซึ่งเป็นอาจารย์สอนกฎหมาย ได้นำเสนอความเห็นทางกฎหมายในเรื่องนี้ต่อท่านประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ด้วยความตั้งใจเพียงประการเดียวคือ ให้ประเทศไทยยึดถือหลักการปกครองโดยกฎหมายให้มากย่ิงกว่าที่ผ่านมา เพราะการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและความเห็นต่างทางการเมืองนั้น ไม่มีทางออกอื่นใดนอกจากฝ่ายตุลาการ ซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจตีความกฎหมายตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ จะต้องวินิจฉัยตัดสินปัญหาโดยยึดถือตัวบทกฎหมาย และใช้กฎหมายกับทุกฝ่ายอย่างเสมอกัน
.
ที่สำคัญที่สุดจะต้องเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจที่ฝ่ายตุลาการต้องใช้อำนาจตุลาการในการควบคุม ซึ่งในกรณีนี้คือ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะนายกรัฐมนตรี เพราะความอิสระของตุลาการ และการใช้กฎหมายในการตัดสินต่อทุกคนอย่างเสมอกัน คือสิ่งที่เรียกว่า “ความยุติธรรม” ที่จะทำให้สังคมเชื่อมั่นในหลักการปกครองโดยกฎหมายที่ทุกฝ่ายจะเสมอกันภายใต้รัฐธรรมนูญและภายใต้กฎหมาย และความขัดแย้งหรือเห็นต่างของผู้คนในสังคม ไม่ว่าจะมีมากเพียงใดก็สามารถแก้ไขและคลี่คลายโดยสันติได้ ขอแสดงความนับถือ คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ 51 คน
จาก 15 มหาวิทยาลัย
.
